目前，我国住房市场供求的总量关系正在趋向平衡，要防止在房地产投资规律性回落过程中盲目刺激。区域市场分化仍在加剧，一线城市土地价格高企与部分非热点城市住房供给过剩并存。一旦房地产市场出现下行，有些地方政府融资平台的土地抵押物存在重新评估的风险。 建议引导住房向居住本质回归，鼓励支持首套、中小户型住房消费，实施中性的住房金融政策，建立合理的土地供给机制，加快完善房地产税收体系，建立全面、系统、动态更新的城镇住房信息系统，强化市场的预期管理。

房地产总量和结构已发生重要变化

自1998年住房制度全面改革以来，我国住房市场化程度不断提高，住宅投资增速明显，住房供给规模快速增加。1998-2013年，我国城镇住宅投资额由4311亿元增加到58951亿元，年均增长19%。城镇居民住房条件明显改善，人均住房建筑面积从1998年的18.7平方米提高到2012年的32.9平方米。

1998年以来，我国商品住房竣工量大幅提高，城镇住房供应总量不断上升，城镇住房存量显著增加。根据国务院发展研究中心课题组（以下简称“课题组”）依据全国第六次人口普查数据的推算表明，2012年年底全国城镇家庭户的户均住宅套数已达到1左右。从国际经验看，在这个总量水平上，住房市场供求关系将趋向平衡。

在城镇商品住房市场不断发展，居民住房水平不断提高的同时，我国住房保障体系逐步建立并不断完善。特别是进入“十二五”时期以来，保障性安居工程建设加快推进，住房保障受益群体持续扩大。截至2012年年底，全国累计用实物方式解决了3100万户城镇家庭的住房困难，覆盖面达到12.5%。如果“十二五”期间能顺利完成3600万套保障房新开工任务，到2015年年底，全国就可以累计用实物方式解决5178万户城镇家庭的住房困难，城镇家庭保障覆盖面将达到20.4%。届时我国住房市场结构会发生很大变化，政府在解决城镇中低收入家庭住房困难方面将发挥更积极的作用。

在我国城镇居民住房条件得到持续改善、住房保障覆盖面逐步提高的同时，我国住房市场发展中也面临着一些突出的矛盾和问题。

第一，虽然城镇住房总量显著增加，但仍有一些住房条件相对简陋，有些住房缺乏独立卫生间和厨房。根据课题组利用第六次人口普查数据进行推算，2010年我国城镇家庭户的户均成套住房 （同时拥有厕所和厨房的住房）为0.73套/户（非成套住房大多兴建于20世纪50-70年代）。

第二，城镇居民住房的实际占有不太均衡。虽然在总量上城镇居民户均住宅套数已达到1套左右，但实际上居民家庭占有并不均衡。有的家庭有二套甚至多套住房，有的家庭尚没有住房。

第三，商品住宅销售价格从2003年以来进入一个较快上升周期。2003—2013年的10年间，全国商品住宅销售价格从2197元/平方米提高到5850元/平方米，年均上涨10.3%。一线和部分二线城市房价上涨更快。城镇化进程加快、居民收入提高、家庭户数的裂变和增加、政府促进房地产发展的政策取向，以及一段时间内投资和投机需求增加，都成为城镇住房价格较快上升的推动因素。

第四，住房市场的区域分化特征日益明显。目前，一二线城市住房供给仍相对不足，住房销售量增长较快。而三四线城市的住房库存不断增大，不少城市去库存化周期平均达到14-16个月。供不应求使得一线城市价格上涨压力较大，北京、上海、广州、深圳等一线城市的住宅价格同比涨幅要远远高于二线和三四线城市。2013年9月到12月间，一线城市新建商品住宅价格指数同比涨幅连续四个月超过20%，二线城市和三线城市的同比涨幅水平分别保持在11%和8%左右。

第五，在大规模保障性安居工程建设中，仍面临着政府财政压力和稳定的资金来源的问题。同时，大规模保障性住房建成后，公平合理的分配以及投入使用后的后续管理仍是需要着力解决的问题。

当前房地产市场运行中的风险隐患亟须高度重视

（一）房地产投资规律性回落过程中应防范的风险

随着我国住房供求总量逐步趋向平衡，住宅投资增长的动力减弱，以及整体经济增速的回落，前些年房地产投资持续高速增长的态势将难以为继。未来房地产开发投资增速回落是房地产发展的客观规律。

2013年，房地产开发投资完成额增速为19.8%，较前些年增速明显回落。2011-2013年间，每年全国土地购置面积平均在3.96亿平方米左右，较“十一五”期间提高了5.3%，而在此期间每年商品房竣工面积为9.78亿平方米，较“十一五”期间提高了46.3%，这意味着土地供给规模增速远远不及竣工规模增速，因此，后续施工规模增长动力不足，房地产开发投资增速势必面临下行趋势。同时，与前些年新建住宅规模大幅度增长相比，随着城镇存量房资源大量形成，目前一些大中城市的存量房与新建住房市场交易已经形成平分秋色的格局。这必然导致消费对新建商品房需求的相应减少，从而影响房地产投资的增长。

房地产投资增速的规律性回落，必然会对固定资产投资增速产生影响，进而对我国经济增长的带动作用有所降低，并对地方财政、税收、就业等诸方面产生一定的压力。因此，当前，既要防止住房投资的失速性回落，更要防范违背客观规律而盲目通过放松信贷、土地和税收等办法人为刺激投资增长，那将带来更多的风险隐患。

（二）一线城市过高的土地价格易使房价泡沫更多积累

当前，我国区域间住房市场分化程度进一步加深。一线以及热点的二线城市土地出让价格持续攀升，土地成本占房地产开发成本的比重越来越高。2014年1月，一线城市成交土地出让的楼面均价已达到10158元，同比增幅达243%；二线和三线城市分别为2338元和1304元，同比增幅分别为53.17%和35.37%。一定意义上，房地产市场区域分化的特征首先表现在土地市场上。

一线城市和热点二线城市地价过快上涨，会同时催生两类风险：一是短期内强化房价继续较快上涨的市场预期，带动购房需求提前释放，进一步推高房价。二是在那些存量住房较多、住房库存数量较大的城市（如杭州、常州等），会迫使开发企业采取降价策略回收资金，这会显著增加高价拿地企业的财务风险，导致开发周期延长，不能及时形成有效住房供应，甚至出现资金链紧张、断裂等现象。

当前对于一线城市来说，住房供求紧张的格局仍未根本缓解。2013年，全国住宅新开工面积累计同比增速为11.6%，一线城市这一指标同比增速明显低于全国平均水平。根据新开工面积与销售面积比值测算，一线城市的住房后续供应能力还有持续降低的趋势，但一线城市和部分二线城市的住房需求仍在增长。持续的低供给和高需求之间的矛盾会进一步增大。另外，不断上涨的高房价使得一线城市和热点二线城市的房价收入比进一步增大，高房价越来越超出居民的实际支付能力，使得市场的潜在风险和泡沫持续积累。

（三）部分二线和三四线城市住房供给过剩风险加剧

对于非热点的二线以及相当数量的三四线城市而言，当前房地产市场去库存压力持续增大。2011年以来，为规避一线和部分二线城市限购、限价、限贷等调控政策的影响，不少房地产开发企业纷纷到二三四线城市拿地，住房开发规模大幅增加，目前已处于供给大规模形成阶段。但由于这些城市的产业发展、人口聚集以及前些年居民住房水平增长较快等因素，后续的住房消费需求动力已明显不足。在大规模供给增加和市场需求动力不足的情况下，部分二三四线城市必将面临住房库存加大，去库存周期拉长的阶段性供给过剩问题。从库存压力指标分析，二线城市商品房存销比远高于一线城市。2014年1月份，一线城市存销比为6.3，而二线城市为12.8，后者是前者的2.03倍。防止供给过剩是当前三四线城市需要重点防范的主要风险。

从城市群布局以及产业转移趋势看，未来10年，我国将会形成3大都市圈、19个城市群或城市化地区，并吸纳50%左右的城镇新增人口。我国产业与人口结构正面临着新一轮的优化布局与调整。产业结构转型升级以及人口流动对于区位条件较好、基础设施和公共服务较为完善的热点城市的住房需求增长有带动作用，但对三四线城市的住房市场冲击较大。在现有的财政体制框架下，这些城市为了继续推动城镇化建设和维持财政运行，仍不得不继续供应土地，从而进一步增加三四线城市住房供给过剩压力。

（四）面对金融环境变化房地产市场隐患增大

房地产与金融体系高度交织，无论是前期土地开发、还是项目建设、居民消费，都与金融息息相关。因此，金融环境和融资情况变化将对房地产市场产生重要影响。

一是利率市场化将对开发贷款和住房消费贷款带来较大影响。随着我国利率市场化的不断推进，银行的资金成本和经营压力增加，同时，银行对贷款利率的议价能力也会进一步增强，银行可以更加主动灵活确定项目贷款利率。在这种利率市场化的大背景下，如果商业银行在央行指导下，对住房贷款利率定得相对较低，就会降低银行对住房消费贷款的积极性；如果提高贷款利率，将会增大居民购房的支付压力。两个方面都会对住房市场产生影响。另外，面对房地产市场日益分化的趋势，银行对信贷风险管控也会加强，对部分地区的信贷规模会更为谨慎，也将对房地产市场产生影响。

二是部分城市市场的住房销售回款不畅，给个贷增速下滑带来了影响。2013年，全国销售面积累计同比增速持续下降，其中既有上一年基数的原因，也有部分城市销售进度受阻的原因。与之相对应，房地产开发资金来源中，定金及预收款、个人按揭贷款累计同比增速也是逐月回落，销售资金回笼速度不容乐观。

三是国家加大对影子银行的监管力度，房地产的融资渠道收窄。而有相当比重的房地产企业是由信用中介机构为其提供多样化的融资。其中，有些中介机构暴露出业务不规范、管理不到位、监管套利、兑付风险等问题。随着国家加强防范影子银行的风险，房地产融资渠道将面临收紧问题，房企融资成本也会进一步提高。

（五）房地产市场变化对地方土地财政的影响需高度关注

我国的地方政府是国有土地的主要供应者，目前，土地出让收入是政府最重要的非税收入来源，短期内地方政府对土地财政仍有较强的依赖。2000-2013年，国有土地使用权出让收入从596亿元增长到4.1万亿元（年均增长38.7%），占地方财政收入的比重也从9.3%提高到60.9%，最高占比达到了67.6%（2010年）。同时，土地资产的价值通过金融杠杆被迅速放大。土地抵押贷款已成为金融机构最主要的一类贷款，是城市政府最重要的融资来源。因此，如果地方房地产市场出现下行波动，地方政府融资平台的土地抵押物存在重新评估的风险。

此外，一些房地产细分领域的潜在风险也值得高度关注，特别是商业地产领域的供需失衡问题日趋凸显。在城镇化、市场化快速推进的同时，众多城市纷纷加大商业地产投资力度。据不完全统计，不少城市都制定了庞大的商业地产建设规划。未来二三年内，新增商业地产供应数量庞大，这些供给有些可以为城市的高速增长所吸纳，但有些城市商业地产定位同质化严重，导致二三线城市的商业地产发展面临挑战。

防范房地产市场风险的政策建议

1、引导住房向居住本质回归、促进住房供求基本平衡。住房是高质量城镇化的重要支撑，确保广大居民实现居住权是“以人为本”的客观要求。在城镇化快速推进阶段，公共政策尤其要强调引导住房向居住本质回归，根据人口增长的规模与结构、住房市场运行情况以及产业发展趋势等因素，因地制宜地制定和落实好住房市场调控政策，抑制投机需求，通过信贷、土地、税收、住房保障等多种政策组合，实现房地产供求基本平衡和市场的平稳运行。

2、鼓励支持首套、中小户型住房消费，有序释放刚性和改善型住房需求。对于首次置业且购买中小户型的家庭，要优先满足其贷款需求，提高批贷效率，并实行合理的首付比例和一定幅度的利率优惠。支持“先小后大、先租后买”的住房梯级消费行为，实现改善型住房需求有序释放，并鼓励改善后的家庭将闲置住房释放出来，通过二手房租售市场盘活存量资源，增加整体住房的有效供给。

3、重点防范住房市场的金融风险，实施中性的住房金融政策。从住房阶段性特征、宏观经济增速趋缓以及国际经验看，我国住房市场正在进入金融风险易发期。要避免房地产市场在短期内需求发生大幅波动，保持住房金融政策的相对稳定。因此，在金融政策实施中，宜采取相应政策对冲利率调整对房地产市场的影响。建议实行住房首付和贷款利率反向调整政策，如在贷款利率下调时，适当上调首付比例，防止因利率政策调整造成购房人支付能力在短期内发生重大变化，保持住房支付能力稳定，避免在利率政策波动时催生房地产泡沫。

4、建立与现阶段住房需求相适应的土地供给机制，加强土地的供后监管，实现房地产市场供求关系的预先调节。实行差异化的住房供地机制，促进不同区域的住房供求总量的基本平衡。对供求紧张的大中城市，应加大住宅用地供应规模，提高中小户型住宅用地比重，并有效控制需求释放节奏，重点满足基本居住需求。对于供求已经较为宽松的城市，应适度控制供地节奏，提高已供土地的利用效率，有序释放改善型需求。

5、加快完善房地产税收体系。按照十八届三中全会《决定》中“加快房地产税立法，适时推进改革”的要求，建议统筹考虑交易环节和持有环节税负水平，适当减轻交易环节税收比例，同时，在总结上海、重庆两地房产税试点效果的基础上，进一步扩大房产税试点工作。

6、建立全面、系统、动态更新的城镇住房信息系统。摸清城镇住房存量的家底，是制定合理房地产政策的基础工作。特别是在全国住房存量规模日益增加、套户比接近临界值的背景下，住房市场风险及其对政策的敏感性远远高于过去。因此，应结合本次不动产权属登记工作，尽快建立完整、可靠的城镇住房信息系统。

7、畅通市场和政府政策信息渠道，提高信息透明度，强化市场的预期管理。当前，我国的房地产市场正处在分化时期，市场对价格、销售策略以及对政府政策都高度敏感，出于各种不同立场的各类解读也很多。而房地产的特点之一就是预期引导起着较大作用，市场的总体承受力还比较脆弱。因此，各级政府和行业协会应着力畅通政策及市场信息的渠道，提高信息透明度，加强预期管理，引导社会正常合理的预期，防止因各种非理性的解读误导市场预期进而产生负面效应。