3月12日，针对目前热议的不动产登记、农地流转、小产权房等问题，全国人大代表、国土资源部规划司司长董祚继向经济观察报进行了详细阐述。 

“不动产统一登记不缺经验” 

经济观察报：不动产统一登记是不是今年6月份要出来？ 

董祚继：原来国务院计划是要在今年6月出不动产统一登记条例，尽管不太容易协调，但还是应努力按照这个计划来落实。 

经济观察报：不动产统一登记，各部门是怎么分工的？ 

董祚继：最终的目标肯定是要统一登记，但考虑到现实工作状况，要有个过渡，可能三年、五年。先建立一个不动产工作部际会议联席制度来开展工作，同时成立不动产统一登记机构，具体是在国土资源部地籍司加挂不动产统一登记局牌子，实现国家层面登记机构统一。 

经济观察报：现在国土资源部是不是正在做基本的调查？然后选择哪个地方作为试点，最后全国推广？ 

董祚继：确实在做调研，总结各地实践经验。这个东西不少地方原先都做过，并不是一件崭新的事情。比如天津市、青岛市，就是国土局和房屋管理局在一起的，叫国土资源和房屋管理局，土地登记和房屋登记就是一起做的。我觉得并不缺太多的经验，只是现在很多其他地方国土局和房管局是分开的，最后要合到一起来的话，还有个整合的过程。 

经济观察报：现在的房屋有一个土地使用权和房产证，以后这两个证是不是就合成一个证了？ 

董祚继：不动产统一登记规程、数据标准和簿册等需要统一，这是肯定的，这是统一登记的前提和基础。至于不同的登记事项是在一个证上去完成还是在两个证上去完成，不是主要的问题，将来电子登记以后，那个关系更是不大。 

“工业园区要统一规划” 

经济观察报：对土地性质的转变，比如像北京鼓励企业用自有用地来建自住型商品房，你怎么看？ 

董祚继：我赞成对一些旧厂房等进行改造，包括改造升级，也包括改变用途，比如建自住型商品房，前提是符合规划。但是不能说都以工业的名义拿地，然后再人为改变用途，去搞房产开发、商业开发，这肯定是不行的。如果要改变用途，那依照规定，该补土地出让金就补土地出让金，该统一收回、再出让的就要统一收回、再出让。 

经济观察报：现在有一些企业打着工业园区、产业园区的概念，在产业园区里盖办公楼、写字楼，然后进行集中的销售。 

董祚继：我觉得工业园区要进行统一规划，统一规划以后，是什么用途的就要按照什么用途来管理。有的地方以经济开发区的名义拿的地，拿地以后，整体授权开发区管委会经营，这样做不符合土地使用权由政府统一出让的规定。即使做些探索，也得分清楚，是工业开发的要按工业那个地价，是商品房开发的要按商品房地价，即公开招拍挂。 

而且从预算管理来说，收支两条线，该纳入国库，该收的要收，收到的钱有些要拿去搞城建、搞基础设施建设。但是还得按照财政这套规矩来做，不能以工业开发的名义把地拿到手，然后又去搞一些别的。 

经济观察报：出现这种情况，单纯由国土部门来查处，好像有点力不从心。 

董祚继：这个国土部门是做不了的，没有政府在那里操作，谁敢这么大面积地做。近年来我觉得应该好多了吧，今年土地使用权出让收入国家不是要进行审计嘛，看看情况再说吧。 

“住宅用地从来就没有少供应过” 

经济观察报：有种观点是，现在房价这么高，主要是工业用地的供应远远大于城市建设用地。 

董祚继：咱们的住宅用地，从来就没有少供应过，它就不是缺地。开发商手里的地加在一起，我估计好几年不供地，他都有地，至少三年。 

中国虽然人多地少，但是这些年到目前为止，我觉得还没有房地产开发用地供应短缺过，只是好地段的地少啊，就像北京，经过这么多年的开发，四环以内的地当然少了，但是北京郊区的地并不紧张，从全国来看情况更是这样。 

开发商总是愿意站在自己利益的立场上，找政府的原因，我觉得地给得再多，他仍然会说这个话。 

经济观察报：以后会不会进一步加大住房用地的供应？ 

董祚继：我觉得要根据不同的城市，比如说任何一个一线城市，房价如果仍然是上涨趋势的话，我们还是要增加住房用地供应的，但是如果有一些城市，明显开发量过大，那土地供应就应该相应控制。 

经济观察报：国土部对囤地会不会加大处罚力度？ 

董祚继：按照规定肯定是要打击的，这种问题经常发现，国土部门也查办过，也打击过。但是很多没有得到查处，最大的问题是地方政府跟开发商之间有一些承诺，地方政府没有履行，比如有些地不是净地，开发商把这个作为借口。 

国土部也督办过一些案件，一些企业也付出了很大的代价，几个亿的资金。具体查处还是要地方国土局来做，我们也希望不会受到地方政府的干扰。 

“农地流转要吸取小产权房的教训” 

经济观察报：农村土地流转现在是不是主要是农用地流转？宅基地有没有流转的可能？ 

董祚继：农地流转做得比较全面，占有、使用、收益，再加上可以抵押、担保、转让，是比较充分的流转。当然，前提也是明确的，不能改变耕地用途。 

但是集体经营性建设用地的流转，在目前《土地管理法》等法律还没有完成相应修改的情况下，不能实现。《土地管理法》明确规定，任何单位和个人使用土地，必须申请使用国有土地，但是集体经济组织办企业和公益性事业、农村居民建住宅除外。乡政府的办公楼、卫生院、学校这些就是集体公益性用地，而不是集体经营性建设用地，不能流转。法律规定集体经营性建设用地可以入股、联营，但没有说可以出让、租赁。 

如果按照十八届三中全会的决定，未来完成修法以后，集体经营性建设用地在符合规划和用途管制前提下，就可以出让、租赁了，和国有土地流转差不多，同等入市，国有土地有的权益，它也都有。 

至于宅基地，从十八届三中全会决定到今年中央一号文件里面，都没有明确地说流转，只是说完善农村宅基地制度。这个完善可能涉及到保障它的用益物权，《物权法》规定农村宅基地享有用益物权，就是占有、使用和收益的权利，目前收益权好像没有完全得到保障。 

这次的决定里面就说保障它的用益物权，审慎稳妥开展农民住房财产权抵押、担保、转让试点。一定要注意，房子抵押了，但是农民的宅基地没有抵押，房子抵押就意味着一旦抵押人还不起账，这个房子它的使用权和收益权被房子的抵押机构拿到了以后，农民对这个地还有什么权利？ 

我觉得它实际上是和农地把承包权和经营权分开一样，农地抵押的是经营权，而没有抵押承包权，农房也是一样，农房抵押的是一定时期宅基地上的房子的用益物权，而不是宅基地的使用权。一旦农民还不起账，抵押金融机构可以在一定时期内出租或处置房子，但是过了一定时期，那个地还得还回给农民，因为这个使用权还是农民的。这么处理以后就避免了农民永久失去这个土地，也不会因为这个行为使他丧失了集体经济组织的成员权。 

但是农民要进城了，把农村的房子退给集体经济组织，或者是转给村里的其他人，集体经济组织和其他村民给一定经济补偿。这个我觉得未来有可能，就是建立农民宅基地的退出机制。 

经济观察报：成都和重庆现在是不是可以这么做？ 

董祚继：也没有。成都和重庆做的是增减挂钩和地票，是通过统一规划，对农村进行综合整治，空间布局得到优化，利用率提高，节省出很多土地。 

比如说那边只有一个房子，但是供水、供电、修路都要占地。如果可以集中到一起，那大家可以共用，所以通过综合整治以后，保证居住水平、居住环境不降低甚至提高，节省出的用地首先满足农村需要，再有多的可以集中到城镇使用。这样做的前提是农民要自愿，农民的权益不能有损失，农村风貌和传统文化不能破坏。 

经济观察报：地票制度，会不会推广？ 

董祚继：现在还处于试验阶段，我觉得它的长处就是发挥了市场机制的价格发现功能，比政府定价更符合市场规律，但还要观察。 

现在中央明确新型城镇化的等级体系规模控制里面，对500万以上的城市是要严格控制人口和用地增长的，如果通过地票的方式把指标都挪到中心城市，这些中心城市继续扩大，生态环境、居住环境恶化怎么办？ 

经济观察报：宅基地用来复垦，但是后来发现根本种不出粮食，或者没有产量，但是靠近中心城市的耕地已经被用来盖房子了，怎么办？ 

董祚继：老宅基地往往是水土比较好的，老房子下面那个土壤一般是比较肥沃的，它复垦出的那个耕地的质量比你新开发的耕地的质量往往要好很多，这只是相对一点。 

大城市边上的耕地水土条件一般比较好，质量比较高，是保护的重点，但情况也不能绝对化。一些地方，因为城市污染比较严重，粉尘污染、重金属污染、城市垃圾的污染，经过长期污染以后，城市郊区的这个地就不一定是高质量的地。这要调查评价。 

我总觉得有一点原则是一定要坚持的，首先增减挂钩不能减少耕地数量，也不能降低耕地质量。 

经济观察报：宅基地复垦可能刚开始不能达到那种正常的耕地产量水平，有没有规定一定的时间期限？ 

董祚继：我觉得熟化的过程，一般三五年，现在国土部规定，非农建设占用耕地一定要把土壤层剥离。如果说一定要占用耕地的话，那就要把它的土壤层给拿下来，在新耕地的表土上面覆盖三五十公分，那它恢复到原来产量的时间，会短一些。 

经济观察报：宅基地上的房子有没有可能像城市一样，以后可以自由交易买卖？ 

董祚继：我觉得不太可能。即使中国城市化到了70%左右，仍然有好几亿的人居住在农村，这是中国的国情。和城市相比，农村竞争上总是处于劣势，如果完全放开自由买卖，难免一些人最后会失去家园。 

经济观察报：现在的农地流转，怎么防止企业把这个地用来干别的？比如说它不是发展现代农业，而是盖房子。 

董祚继：相当一部分工商资本到农村去，我担心它的目的不是为了务农，尤其不是为了种粮，因为务农，特别是种粮，比较劣势是很大的，它难以赚到足够的钱。他的目的最终是要改变这个用途，现在一些地方已经有这种苗头。 

我觉得要吸取小产权房的教训，在初期的时候就要加强监管，一旦出现问题坚决查处，不能成为气候，这个成为气候，对中国的粮食安全、社会稳定的危害远远超过小产权房，因为它占地的面积相当大。 

经济观察报：监管责任主要在哪儿？ 

董祚继：由种粮变成种经济作物，这个应该是农业部门牵头来做。如果在基本农田上搞非农业建设，或者在耕地上违法违规“种房子”，我们肯定是要重点查处。2014年我们国家土地督察机构也是把土地流转当中的非农化、非粮化，特别是非农业建设作为督察的重点。 

经济观察报：现在是不是已经出现这种现象了？ 

董祚继：有这个苗头和倾向，但应该说程度没那么严重。但是十八届三中全会决定出来以后，有一些企业去误读，在观望，我觉得这个不要观望，我还是劝他们不要突破这道防线，对他们来说风险也是很大的。 

经济观察报：对小产权房，会是什么样的政策和处理方式？ 

董祚继：小产权房现在重点是在做两件事，第一件是打击在建、在售的，发现一起就应该查处一起，这个态度我觉得从中央到地方还是很坚决的。 

另外一件事情是已经建好的小产权房，怎么办？这个要看情况，现在还在摸情况，只有掌握了情况以后，才能制定合理的政策，但是这肯定是一种违法行为。 

经济观察报：会不会通过补交土地出让金、手续费来合法化？ 

董祚继：什么方案现在都可以讨论，但现在还是在摸情况，住建和国土部门也都在做工作。