由发展中国论坛(C D F)与国家行政学院新型城镇化研究中心共同主办的“第三届中国新型城镇化峰会”上，财政部财科所副所长刘尚希、国家发改委宏观院经济所副所长宋立、中国社科院学部委员张晓山等就城镇化发展过程中可能出现的风险、如何推进双轨式就近城镇化以及如何更好利用好土地等问题发表了自己的观点。

财政部财科所副所长刘尚希：

城镇化发展首先要评估和预防风险

刘尚希指出，城镇化到底存在什么样的风险，怎么去规避，怎么去管理这些风险，都是探索性的课题。

刘尚希认为，当前对城镇化对经济的影响，从正面的角度看问题的多，认为城镇化将带来诸多好处。而对城镇化可能产生的风险考虑得少。“经济学家们考虑城镇化会带动经济增长，尤其在经济下行的情况下，城镇化是一个重要的抓手，推动城镇化，有利于防止经济进一步的下滑。社会学家认为，城镇化是优化社会结构的一个机会。而实际上，城镇化是非常复杂的一个复合过程，里面有很多不确定性因素，有很多风险。搞好了，中国的发展进入到新境界，搞不好，带来的问题可能不仅是经济层面，甚至是社会、政治层面。所以，城镇化要纳入到国家发展视角来看。”

“大家都谈到，城镇化是城乡一体化的过程，这里头核心的问题实际上是城乡发展机会的平等化。要理解城镇化的本质问题，实际上是解决城乡发展机会平等化，而不是一个结果”，刘尚希认为，让农民住上城市一样的房子，享受城市一样的公共服务，都是从结果的角度去理解。最核心的东西，实际上就是让农村获得平等的发展机会，这样经济也好，社会也好，才能有活力。考虑城镇化的问题，最终是落到人上头来。

刘尚希指出，现在城镇化面临风险挑战。我国的发展，正在从过去工业化带动城镇化转换到以城镇化为中心，带动工业化发展的路径。“这个路径的转换面临很多不确定性，因为我国已进入到中等收入阶段，而这个阶段面临不确定性是最大的。”

在中等收入阶段我们会面临一些过去没有出现过的问题。生态环境问题、贫富差距问题，除了这些问题，还有社会结构问题、城乡体制问题、体制改革问题等，“我们过去改革仅仅是经济改革，现在不仅仅是经济改革，社会改革、政治改革、文化改革等，各个方面都得改，怎么一个改法？这些都是一些不确定性的问题。”世界范围来看，真正从低收入国家到高收入国家的只是少数国家，大多数国家到中等收入以后，就没后劲了，基本上停滞不前。”刘尚希解释道。

刘尚希进一步指出，中国是拥有13亿人口的大国，要从中等收入跨越到高收入国家，所面临的这些问题，在其他国家都没有经历过，这些事情很多是不确定性的，没有现成的东西可以照搬。经济、社会、资源、环境等多领域风险叠加，是在扩散的。在这种情况下，我们面临着两个风险，一个是发展的风险，另一方面是改革的风险，两个风险同时叠加在一起。发展的风险和改革的风险，两类风险实际上也是相互影响的。

“城镇化面临的最大风险是什么？实际上简单回顾一下工业化所造成的风险或许可以找到答案。搞工业化之前，人们没意识到工业化会带来风险，现在看来，最根本的风险就是人与自然的对立。从工业化再看现在的城镇化，最大的风险是什么？我认为，实际上是人与人的对立。是不同阶层的对立，不同群体的对立，我认为在城镇化的过程里头，这是最应该要避免的。城镇化的本质实际上就是发展机会的均等化，如果这种机会不均等，很自然地会造成人与人的对立。”刘尚希说。

刘尚希认为当前尤其要注意两个问题。一个是农村怎么出村。农民属于集体经济组织的成员，他怎么从成员里头出来，现在制度没有出口安排。农民要出来的话，可以放弃所有权利。“你的房子不能交易，承包地不能买卖，因为那是集体的土地。所以在现有这种条件下，农民如果出村的话，他很可能就变成一个无产者。这限制了一些农民不愿意进城。”

另外，农民即使进了城，也可能是二等公民，城乡二元有可能在城市出现，这种二元不仅仅是经济层面的，还有社会层面的。

政府现在推动城镇化，很可能陷入G D P陷阱，最终产生一个结果，就是导致经济效率与社会公平同时丧失，国家发展停滞不前，这就是所谓的落到中等收入陷阱。城镇化在不同的国家有不同的条件，有不同的路径。这里头风险是很难预料的。

怎么去治理城镇化的风险？刘尚希提出三点建议，第一点，城镇化的目标要进一步的明确。首先，不要追求城镇化率，要放弃城镇化率这种指标。像G D P增长一样，定一个目标去完成，过去说要必保的，现在是预期性的，也是必须要完成。如果做规划的时候，城镇化率要作为政府必须完成的一个目标的话，就可能会造成人为地去造城，搞成虚假的伪城镇化。

其次，城镇化目标不能定位在为了实现经济增长而搞的城镇化，而应该最终定位到人的发展上去，而不是仅仅满足于城镇化本身这么一个结果。从这方面来看，我认为现在城镇化的目标到底是什么，还是应该值得进一步探讨的问题，现在并不十分清晰。

第二点，现在应当编制城镇化风险规划。当前只有城镇化区域的规划、地理空间规划等等，唯独没有一个风险规划。在城镇化推进过程中，可能会出现一些什么样的风险，这些东西是考虑不充分的。如果对这些考虑不充分的话，风险有可能就转化成危机。编制城镇化风险规划目的就是揭示风险。揭示风险干什么？在认识到风险以后，就有所准备，然后去管控、对冲这个风险，并且定期评估城镇化过程里头的风险是什么。

第三点，通过改革来明晰各方面主体的风险责任。政府与市场，政府与社会，中央与地方，这方面的风险责任要不明确的话，城镇化的风险就会变成一个大锅饭，利益大锅饭现在不存在了，计划经济条件下存在，现在风险大锅饭没有打破，是责任不明晰导致的，这是城镇化风险非常重要的一个环节。

发改委宏观院经济所副所长宋立：

我国城镇化进入双速推进新阶段

首先，宋立认为，我国的城镇化是分离式的新城镇化。农民离开村庄，进入城市，到工厂工作，到居民区居住。我国90年代前期是沿海地区的就近城镇化，本地城镇化，90年代是异地城镇化，白天进工厂车间，晚上进工厂宿舍。这些年推进的城镇化是劳动力的城镇化，官方公布53.73%的城镇化率就是把农民变成工人的一个指标，是劳动力指标。“我们的城镇化过程，是一个分离式的、分步走的过程，作为劳动力的城镇化先行，本人以及家属作为消费者的城镇化滞后，这是我国城镇化的一个主要特点。”

有人认为，这是“伪城市化”，宋立认为，要客观看这个问题。他说，虽然两阶段分离了，这是一种代价，同时农民工的生活水平提高了，也得到好处，这个过程现在可能快走到尽头。为什么？劳动成本提高了，产业转移到其他地方去了，异地劳动力城镇化这个过程要减速了。随之而来的是扩大内需、消费升级带来的消费者城镇化要提速。