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农地入市的深圳样本：超基准价出让（2）

扫描到手机全国楼市来源：法治周末发布日期：2013-12-04 09:39 字号：T|T

摘要：十八届三中全会提出“要建立城乡统一的建设用地市场”后，深圳首例农地入市的步伐越来越近。深圳在土地改革方面有其特殊性，但此例农地入市中，村集体以土地入股获得公司股份从而进行土地转让的方式、土地转让过程中的收入分配机制，都具有示范效应，深圳一些好的做法还有可能入法

深圳样本的独特性

事实上，深圳早已计划将集体工业用地直接入市。

法治周末记者从深圳市规划和国土资源委员会(以下简称“深圳市规土委”)获悉，2013年1月18日，深圳市规土委、经信委、住建局联合发布的《深圳市人民政府关于优化空间资源配置促进产业转型升级的意见》及其6个配套文件(以下简称“1+6文件”)中，首次提出鼓励原农村集体经济组织继受单位将手中的工业用地上市流转。

“1+6文件”规定：“原农村集体经济组织继受单位实际占用的符合城市规划的产业用地，在理清土地经济利益关系，完成青苗、建筑物及附着物的清理、补偿和拆除后，可申请以挂牌方式公开出(转)让土地使用权。”

然而，我国现行的土地管理法规定，城市土地属于国家所有，农村和城市郊区的土地属于集体所有，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。这使得集体土地不能直接入市，只有被国家征用后才能进入二级市场交易。

因此，深圳该块农地自传出将要直接入市的消息后就被外界高度关注，并被认为是深圳率先在全国土地市场进行突破性改革的创举，是突破法律的实质动作。

记者了解到，2012年5月25日，国土资源部、广东省政府宣布批准深圳实施《深圳市土地管理制度改革总体方案》，以进一步探索土地配置市场化、土地利用高效化和土地管理法制化。这个方案使深圳具有先行先试权，可以在推行试点时少受原有的法律约束。

不过，法治周末记者从深圳市规土委处获悉，深圳与国内其他一些城市的不同之处在于，深圳市在1992年和2004年曾开展两次土地统征，即整体性将市规划区内城中村集体土地转为国有，原村民全部转为城市居民，村集体建立了股份公司，将全市土地纳入政府统一管理。

“经过两次统征之后，从理论上说，深圳并不存在常规意义上的‘农村集体用地’。但由于深圳土地昂贵，统征举措遭到实际控制土地的集体经济组织抵制，在实际操作过程中出现土地政府拿不回、集体用不了的尴尬局面。深圳推动农地入市的改革是为了破除这种尴尬局面。”郑风田说。

深圳市规土委也在接受法治周末记者采访时表示，深圳所谓的“农地”入市，本质上是国有用地出让，符合国家有关法律法规及政策。只是在理顺土地权属关系、完善土地权益分配过程中，因政府与原农村集体存有争议，导致原农村集体经济组织实际占用大量土地。为盘活该部分土地，同时拓展产业用地空间，市政府出台“1+6文件”，作为该部分土地入市的直接依据。

对于深圳市的此项做法，郑风田告诉法治周末记者，2011年深圳市土地总面积为1991平方公里，建设用地917.77平方公里中，其中原农村集体用地为390平方公里，占比高达42%。郑风田认为，深圳进行土地改革的目的很简单，如果没有土地改革创新，无地可用的尴尬将严重制约深圳未来经济发展。将原农村集体经济组织继受单位可用的产业发展用地纳入深圳全市统一土地市场，将有效拓展产业用地来源。

除此之外，推动集体工业用地入市还为了满足深圳产业转型升级的需要。深圳市规土委相关人士表示：“有地的村，没有先进的产业；有先进产业的企业，没有地。通过搭一个平台，让‘地主’和‘资本家’对接。引导‘地主’升级为‘资本家’，让他们可以通过与企业合作来持有股份、参与到更高优的产业中。这一做法目的是提高土地利用价值、促进村股份公司产业转型升级。”

而选择从工业用地下手，而非直接拿受众更广的小产权房开刀，深圳市规土委人士表示，主要是考虑到从工业用地开始试点，各方的阻力较小，工业用地放开就是为了发展经济，发展产业，政府能够把控住。而商住用地涉及利益复杂，一旦放开，各种炒作的资金将蜂拥而入。