聚焦不动产登记条例(三)

统一，是成就也是难题

如今，不动产登记暂行条例大体已定，参与制定该条例的中国社会科学院法学研究所研究员孙宪忠认为：“现在最困难的就是机构的统一和登记簿册的统一”

倍受关注的不动产登记暂行条例即将于年内出台的消息，再次引发了外界对这一行政法规的关注。

参与制定该条例的中国社会科学院法学研究所研究员孙宪忠告诉法治周末记者，条例草案在今年8月向社会公开征求意见之后，只有个别条文有微小改动，目前条例基本已定，只是何时公布的问题。

据媒体最新报道的消息，该条例可能于年底出台，于明年3月开始实施。

这意味着，这部汇集了外界各种期待的行政法规在经过7年的漫长蹉跎之后，可能只有3个多月的时间来完成它的施行准备。

受访学者认为，不动产登记暂行条例要落地可能会面临重重困难，但总算有了开头，值得期待。

统一登记是最大成就

孙宪忠早在20年前就开始关注到不动产分散登记暴露出来的问题，那时候由于登记分散且登记内容的不明确，每年各地都会出现相似的涉及不同类型的土地之间引发的纠纷。

从那时候起，孙宪忠就开始写文章呼吁实行不动产的统一登记。

当时这被人看作是不可思议的天方夜谭，人们在多年之后才意识到一直以来的分离状态在实践中导致的大量问题。

20年后，终于等到不动产登记条例的出台，“统一是最大的亮点、成就”，孙宪忠如此评论。

国土资源部不动产登记局常务副局长冷志宏称，不动产统一登记的核心是要做到“四统一”，即登记机构、登记簿册、登记依据和信息平台的统一。

冷志宏进一步解释说，条例明确由国土资源部负责指导、监督全国不动产登记工作，避免政出多门；明确不动产登记机构应当按照国土资源部的规定设立统一的不动产登记簿，确保不动产登记的权威；明确申请、受理、查验、登记等一系列登记程序，确保不动产登记行为的规范化，等等。

2007年开始施行的物权法中已设立了不动产统一登记的原则，不过相关的制度建设一直没有跟上。

直到2013年3月，《国务院机构改革和职能转变方案》中提出，要建立不动产统一登记制度，更好地落实物权法规定，不动产登记条例的制定才真正提上日程。

在明确这一目标后，2013年上半年，孙宪忠和课题组受国土资源部政策法规司委托，起草了不动产登记条例的专家建议稿，并于当年10月提交。

按照国土资源部通过的立法计划，该条例原定于今年6月底出台，但直到8月才公开征求意见。

国土资源部的回应称，由于长期实行不动产分散登记体制，各自形成一套独立的登记体系，条例起草涉及各类不动产登记的机构、人员、规章制度、技术规范等情况，需要时间来全面摸清。

外界评论认为，不动产统一登记涉及多个部门的利益协调，各方意见分歧较大，加上机构要调整，因此阻力重重。

如今，条例大体已定，孙宪忠认为：“现在最困难的就是机构的统一和登记簿册的统一。”

落地难题之一：

机构的统一

按此前征求意见稿的规定，对统一登记机构作出了区别性的规定。

在国家层面，由国土资源部负责指导、监督全国不动产登记工作，但在地方层面，则规定县级以上地方政府应当确定一个部门为本行政区域的不动产登记机构，负责不动产登记工作。

“即国家层面是国土部，地方层面没有明确规定，由地方自己决定。这可能会带来一些麻烦，因为本该是一体化的东西在我国一开始就是分散的，土地和房屋分离，大家可能已经习惯了。估计法规出台之后，光是机构协调都要花好一段时间。”中国政法大学教授符启林在接受法治周末记者采访时说。

中国人民大学公共管理学院教授、土地规划研究中心主任严金明对法治周末记者表示，多年来由哪一部门对不动产进行统一登记一直有争议，因此条例的执行在这方面可能会面临困难，尤其是在市、县两级基层，因为统一登记机构牵涉到部门之间的管理体制问题，需要整合。

“但多年来各部门已有各自的领域、各自的标准、各自的管理，这些已形成惯例，可预见整合会面临比较大的挑战，而且各部门要完全在一个平台上说话，可能还需要一些制度上的衔接。”严金明说。

孙宪忠告诉法治周末记者，条例的上述区别性规定是基于两点考虑，一是有些地方早已实现了统一登记，例如深圳，早就有深圳市规划和国土资源委员会(海洋局)，就不存在将登记工作统一归口到国土部门一说。另外一点考虑则是，在有些地方，不动产登记可能会以城市的建筑物为主，土地登记在少数，例如像北京，那么就由当地自主决定不动产登记归口到哪一部门比较合适。

不动产统一登记的主管部门早前一直争议很大，达成如今的方案也经历了一段波折。

据国土资源部国家地籍管理司原司长向洪宜向《瞭望东方周刊》回忆：十八届三中全会之前，为了平衡各方关系，国务院法制办、住房与城乡建设部、国土资源部原定分工是：国务院法制办负责条块协调；住房和城乡建设部负责国有土地上房屋的不动产登记，以房屋所有权为准；国土资源部负责集体土地上的不动产登记，包括耕地、林地及草地等。但十八届三中全会召开后，李克强总理最终拍板：全国不动产统一登记由国土资源部负责，各地也必须归口到一个部门。

落地难题之二：

登记簿的统一

孙宪忠透露，目前国土资源部正在起草不动产登记条例的操作细则，自己参加了几次研讨，会上讨论得比较多的是如何设置不动产登记簿的问题，目前的意见比较多，争论较大。

孙宪忠认为，条例出台之后，因为统一登记机构已有明确规定，把各部门登记这一部分的人弄在一起，合署办公，慢慢整合之后也比较好办。不过如何设置作为不动产登记立法核心的登记簿，虽然很大程度上是技术问题，但由于我国长期以来不动产法律实践的复杂性，各类不动产的法律基础并不统一，因此面临的困难也不小。

符启林认为，不动产统一登记面临的最大困难还在于农村，农村土地的种类很复杂，地方上的做法也极不统一，例如土地证有些发有些不发，宅基地各地的标准不一，这些怎么登记？各地是否自己出台细则？还有农村许多房屋没有报建，连报建手续都没有，怎么登记？这都给统一登记带来了难题。

还有受到外界关注的小产权房，在统一登记的大背景下会怎样？“合法还是不合法？能不能登记？据我所知，司法实践中已经有松动了，有些法官会判决合法。”符启林说。

按照国土资源部目前公布的时间表，还需要3年的时间来最终实现不动产登记的统一：2014年基本完成各级职责整合，建立基础性制度；2015年健全配套制度，平稳有序实施；2016年全面形成制度体系，正常有效运行；2017年实现信息共享，依法公开查询。

不过，时间表能否按时完成尚是未知数。“3年可能还是比较乐观的估计，实际上可能需要的时间会更长。”严金明说。