中央一号文件背后的土地改革困局

中共中央、国务院日前印发了2014年中央一号文件——《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》，其中对深化农村土地制度改革进行了重点阐述。

近年来，随着工业化、城镇化加快，农村土地问题更加凸显。“根据农业部的调查，近几年农民上访65%以上是为了土地，土地问题是影响农村社会稳定的最大问题。”其实每一次征地纠纷的背后，都是开发补偿的巨额利益之争。土地的溢价被政府和开发商拿走，而背弃了公平的原则。

圈地引发马拉松诉讼

“官司打了十年，让我很累。”80岁高龄的王俊秀看上去很健壮，他打算从纷争中停下来休息，但又忍不住拿起案件材料认真阅读。

王俊秀，哈尔滨市松北区松北镇新镇村村民。1984年4月7日和4月9日，他与本村村民毕连福、李宝福共同承包了两块1700多亩和120亩的地，租期分别为十五年和三十年。

1999年，王俊秀等人前往镇政府续租即将到期的1700亩地块，却被告知，这块地1995年已承包给一个叫徐滨安的商人——哈尔滨绿都林业工程有限公司董事长。

无奈之下，王俊秀等人只得将徐滨安告上法院。一审二审完毕，法院认定徐滨安的合同无效。但2007年，黑龙江省高院判令王俊秀等人1700亩租地合同无效。

《中国企业报》记者发现，松北镇政府与徐滨安签订的两份合同上，没有写明承包地块的具体亩数，仅仅标明了地块的东西南北地界，其中，除了地界不一样之外，两份合同包括标点符号在内的内容，完全一样，承包期均为五十年，承包费均为每年1万元。

多次协商未果，官司序幕由此拉开。

2001年10月25日，法院最后判决徐滨安与镇政府的合同应予撤销，对双方的赔偿请求均不支持。随后，此案上诉至哈尔滨市中级法院。2002年9月26日，哈尔滨市中级法院发回重审。2003年3月22日，道外区法院维持了原判。

徐滨安不服，再次提起上诉。2003年6月30日，哈尔滨市中级法院驳回徐滨安的上诉请求。

2005年7月27日，哈尔滨市中级法院下发《驳回再审申请通知书》，通知徐滨安：原判事实清楚，适用法律正确，维持原判。

之后，徐滨安向黑龙江省高院申诉。高院最初驳回了其申诉，后来又破格开庭审理此案。

2007年12月25日，黑龙江省高院作出判决，撤销哈尔滨市中级法院和道外区法院的判决，镇政府与徐滨安1995年12月14日签订的《草原使用权承包合同》除120亩地部分无效外，其余部分合法有效。

1994年9月，哈尔滨市为加大对江北的开发建设力度，成立了“哈尔滨市松北新区开发建设管理办公室”。1995年2月，为贯彻省委提出的“控制江南，开发江北，用三五十年再造一个哈尔滨”的指示精神，将“哈尔滨市松北新区开发建设管理办公室”改称为“松北新区开发建设管理委员会”。

与此暗合的是，徐滨安与政府的草原承包合同，就是在这样的背景下于1995年12月签订的。值得一提的是，合同签订后的1996年，书记付滨和镇长韩景胜相继退休。

征地后遗症

同样，在内蒙古准格尔旗薛家湾镇黑岱沟村，也因为征地而纠纷不断。日前，有村民向记者反映：“准能公司哈尔乌素煤矿位于薛家湾镇8个行政村中间，从2008年开始生产后，一直露天作业，没有防尘措施。准格尔旗地处高原风力较大，现在矿区周围到处都是黑黑的尘土，农作物刚一吐芽就被尘土覆盖，影响了生长。”

近日，记者前往采访，看见半个山头一片漆黑，草坪上布满大量的粉尘。更重要的是，哈尔乌素煤矿征地的利益纠葛，多年来，村民多次前往各级政府上访。2013年3月20日，矛盾再次集中爆发，黑岱沟10人阻拦哈尔乌素露天煤矿正常生产，最后导致多人被拘留15天。

“同样的地，基本同时种的树，我们的赔偿款只有别人的一半。”石宝兔社一个村民告诉记者对此表示不服，他介绍说：石宝兔社留地人口197人，现有人口296人，人均为57万多元，大庙塔社留地人口179人，现有人口261人，人均100万元。

两个社的人均征地补偿为什么差别如此大？准格尔旗等多个部门联合的工作组2013年5月做出的答复称，其实2006年6月征用大庙塔社是准政发(2006)39号文件，2008年3月开始征收剩余部分，按照的标准却是准政发(2007)249号文件，一是新旧正常交替补差过程中石宝兔社执行2007年的一号会议纪要降低一档补差幼树；二是大庙塔社大部分征于石宝兔社近两年后，附着物的数量以及质量明显优于石宝兔社；三是大庙塔社系整个哈尔乌素煤矿征用，石宝兔社仅仅部分被征用，另外一部分被另外一家煤矿和哈尔乌素煤矿二次征用，所以不予再补偿。

截至2012年11月19日，神华哈尔乌素露天煤矿五年累计生产原煤10022.5万吨，突破亿吨，创造了惊人的发展速度。

“大量的开采破坏生态平衡，环境诅咒正在逼近美丽的内蒙古。”一位村民说。

一位受访专家告诉记者，由于利益主体不同，征地补偿标准往往成为开发单位与农民之间交锋的焦点。一些地方由于在补偿标准上存有较大弹性空间，因此，如何确保拆迁补偿标准公正、透明，保护被征地人的利益便显得尤为重要。

土地制度改革涉及修法

对于中央一号文件，清华大学政治经济学研究中心主任蔡继明表示，在中国工业化和农村现代化进程中，农村土地的使用性质也会出现动态调整，包括大部分宅基地以及旧村改造等多种使用性质的变化，都应该及时转换成经营性建设用地性质。

在国务院新闻办公室举行的新闻发布会上，中央农村工作领导小组副组长、办公室主任陈锡文认为，这项改革涉及多项法律的调整，譬如“符合规划和用途管制，这样的农村集体经营性建设用地允许进入市场，和国有土地享受同等权利和同等价格”，陈锡文称，“这是一个非常大的政策”，“《土地管理法》规定农民集体建设用地不能以出让、转让等方式给别人作为非农建设用地，这就需要改”，以及“宪法第10条规定，城市土地属于国家所有，如果说进入市场的这部分土地是在城市规划区范围之内，今后的城市土地就不完全是国家所有，也会有集体所有，这是一些非常重大的法律修订。”

至于长期以来饱受争议的农村农民土地承包经营权抵押担保问题，陈锡文称，一旦要实行，不仅涉及相关土地的法律法规修改，而且涉及担保法的修改，“担保法中规定是不许的，但是过去没有考虑到农村的耕地，农户承包的土地可以实行三权分离，过去只考虑两权分离，所有权和承包经营权分离了，现在又提出承包权和经营权还可以分离，去抵押的就是经营权，而不是承包权，这也涉及法律的调整。”

“再不能老是试点了”，中国社科院农村发展研究所宏观室主任党国英认为，2008年出台了很好的土地改革目标，但五年来基本上没有动，这是非常令人遗憾的。如果现在继续说“试点”，再过五年可能还动不了。2014年，希望能在土地改革操作上有一个明确的政策。

对此，国土资源部法律中心主任孙英辉表示，中央将承包地所有权、承包权、经营权分离正式提上农村土地制度和产权法治建设层面，将再次推动农村生产力的大释放。依法推动承包权主体同经营权主体分离，是保障农民权益的当务之急。